【专题研究】巴基斯坦瓜达尔市城市安全规划策略探讨

摘要

作者中交第四航务工程勘察设计院有限公司区域综合开发部规划师黎杰，中交第四航务工程勘察设计院有限公司区域综合开发部总经理郑斌，中交第四航务工程勘察设计院有限公司区域综合开发部工程师邓迎在《规划师》2020年第16期撰文，城市安全是城市持续健康发展的基本保障，文章从城市安全的定义出发，梳理了城市安全规划的编制体系，提出了总体规划层面下城市安全规划的内容体系，并以巴基斯坦瓜达尔市总体规划为例，从城市整体性角度提出了城市安全规划策略，以期为瓜达尔的城市发展提供指导。

[关键词]城市安全规划；总体规划；瓜达尔；规划策略

[文章编号]1006-0022(2020)16-0080-06

[中图分类号]TU984

[文献标识码]B

[引文格式]黎杰，郑斌，邓迎．巴基斯坦瓜达尔市城市安全规划策略探讨[J]．规划师，2020(16)：80-85．

瓜达尔是巴基斯坦俾路支省西南部的一座边陲滨海小城，西部与伊朗接壤，处于阿曼湾出海口，扼守霍尔木兹海峡，具有重要的地缘优势。同时，瓜达尔处亚热带沙漠气候区，面临着高温、干旱和海啸等气候灾害威胁，并且地区内恐怖组织与部落活动频繁，极大制约了瓜达尔的发展之路。鉴于安全是发展的前提，《瓜达尔智慧港城总体规划(2017—2050)》专设安全规划专题，为瓜达尔城市持续发展奠定安全和稳固基础。

1 城市安全与城市安全规划

1.1 城市安全

城市安全是城市得以持续发展的基本要素，包括灾害学、社会学、犯罪学和心理学等多个学科，其落脚点是“安全”，城市是其研究空间范围的界定，同时也是灾害的承受本体。从社会学的角度看，城市安全就是研究城市居民、社会、设施的安全，是所有城市经营活动所必需的良好内部秩序和外部环境的保证，反映了自然灾害、生态环境、经济状况和资源供给等社会、政治、经济及文化因素对于城市长治久安的持续发展的影响。从城市功能角度看，邹德慈院士认为城市安全应该从生态安全、防灾安全、生活安全、通勤安全和心理安全5个维度构建城市的规划图景。中国科学院的方创琳在此基础上将广义的城市安全内涵延伸为包含城市资源安全、生态环境安全、经济安全、治安安全、生产安全和生活安全六个方面。从灾害学的角度来看，会给城市安全带来危机的风险主要包含4类：第一类是自然灾害，如地震、洪涝灾害等；第二类是人为灾害，或称技术灾害，包括交通事故、公共设施事故和爆炸等；第三类是社会灾害，包括恐怖袭击、宗教事故和群体性事件等；第四类为公共卫生事件，主要包括传染病流行和食品中毒等。从城市安全事故处理阶段的角度，城市安全包括安全预防、应急处理和善后恢复三个阶段。

1.2 城市安全规划

目前国内对城市安全规划的研究尚未形成体系，理论和方法研究主要集中于城市安全防灾规划和城市安全应急规划两个方面。其中，城市防灾规划专注于对城市灾害危险要素的改变和减少城市物质层面的损害；城市应急规划则聚焦于对灾害事件的应对和减少灾害对城市社会层面带来的损害。石楠认为当下城市安全规划的研究普遍存在重开发建设，轻风险评估；重专项规划，轻综合协调；重工程措施，轻管理手段；重自然灾害，轻人为破坏；重灾害防御，轻应急处置的现象。在城市安全规划实践方面，整体存在三个方面的缺失：一是现有安全规划多为根据灾害源类别制定的专项规划，研究对象为单一灾害，对多灾种综合研究尚不深入；二是对城市整体作为承灾体的认识不足，安全规划策略多就事论事，注重提高单一承灾载体的强度，忽略了灾害实际发生过程中的连锁反应和对城市的综合影响，尤其是社会层面的影响；三是对灾后应急管理的复杂性认识不足，多为静态式的布局规划，缺少对灾害的动态监测和动态管理调整。

借鉴国际经验，美国城市安全规划按灾害阶段和防灾任务的不同分为防灾规划与应急规划两个部分，然后再分别讨论多灾种的问题。而日本则是先对灾种进行分类，再分阶段考虑防灾和应急对策，与国内专项规划相似。

综上所述，笔者认为对城市安全问题的研究应回归到对城市系统性的认知上来，而城市安全规划应该以城市规划体系为依据，将安全规划的内容贯穿于规划全过程，自上而下逐步落实针对城市各种安全问题的综合应对方案，并加强对灾害预防、应急处置和善后恢复全过程的综合协调。

2 总体规划层面下的城市安全规划体系

2.1 城市安全规划的编制体系

目前在国内城市规划编制体系中，安全规划采取分专项编制的模式，并平行纳入总体规划中，各专项内容为平行关系，互相之间没有约束力，也难以发挥综合效应。城市总体规划作为城市发展及公共政策制定的主要参考依据，同样应对城市安全计之深远，在总体规划阶段树立明确的城市安全规划目标，对城市安全设施的供应进行总量控制，形成以城市整体为承灾体的综合性部署，再结合各灾种专项防灾规划，共同形成完善的城市安全规划编制体系( 图1)。本文结合城市总体规划编制内容，从安全防灾规划和应急规划两个方面对总体规划层面下城市安全规划的编制内容进行梳理(表1)。

图1 城市安全规划编制体系图

表1 总体规划层面下的城市安全规划重点内容一览

2.2 城市安全规划内容体系

结合国内外城市安全规划实践经验及上述总体规划层面城市安全规划的相关内容，本文从安全预防、应急处理和善后恢复全过程对城市安全规划所涉及的内容进行了梳理(图2)。首先在安全预防阶段，应尽可能全面地识别城市风险类别，并对潜在风险源进行综合评估，并以城市整体为承灾体，制定相应的防灾规划策略，此时的策略主要偏重于建立城市物理性防灾基础。其次在应急处理阶段，则将重心转移至构建城市社会应急管理系统，尽可能减少灾害造成的损失，针对灾害事件等级制定相应的应急预案，构建应急救援体系，充分调动城市体系资源。最后在善后恢复阶段，除建立社会保障体系和制定城市局部修复计划外，还应加强对灾害事件后的城市安全规划后评价，完成灾后数据库的更新，以便完善不同等级的灾害应急预案储备，并对前序规划不足之处进行检视和更新，加强城市安全韧性和自身修复能力。

图2 城市安全规划内容体系图

3 瓜达尔城市安全风险识别

3.1 自然风险

瓜达尔自然风险主要包括地震、海啸、干旱与洪涝等。在地震风险方面，瓜达尔所在乌克兰海岸地区是巴基斯坦最容易发生地震的地区之一，根据最新修改的巴基斯坦建筑规范的地震危害评估，规划区整体峰值地面加速度(PGA)为0.24～0.32，对应地震烈度等级为8度(50年设计基准期超过概率10%)。在海啸风险方面，由于整体城市形态深入海洋，瓜达尔同时也面临海啸的威胁，整个规划区内有约69.4km²的土地处于海啸风险非常高区域，约116.7km²的用地位于高海啸风险区域。在干旱和洪涝风险方面，瓜达尔属于亚热带高压带气候，夏季炎热潮湿，冬季温和，常年干旱少雨，全年平均降雨量仅100mm，而且降雨基本来自季节性大暴雨，规划区内存在多处径流，由于缺乏有效的排水设施，每到雨季，瓜达尔就会面临山洪风险。

3.2 人为风险

人为风险主要存在于瓜达尔现状城区内，包括消防风险，以及物资设施缺乏、环境污染等风险。老城区城市密度较大，且气候干燥，存在较大的火灾风险。此外，老城区尚未形成有效的城市供水、供电、供气网络，在持续干旱季节频繁出现缺水、停电等问题。当地居民绝大多数以渔业为生，现状城市靠近东湾有一处小型渔船码头，整体环境较差，由于近海区域海水受到污染，瓜达尔近年频繁出现赤潮现象，整个城市弥漫着一股腥臭气味。

3.3 社会风险

瓜达尔城市发展的社会风险主要包括恐怖袭击、地方势力、宗教文化冲突与群体性事件等。①恐怖袭击方面。恐怖袭击威胁是影响瓜达尔城市安全的主要因素之一，瓜达尔所在俾路支省历来是恐怖组织活跃的地区，境内恐怖武装活动频繁，臭名昭著的俾路支解放军曾多次策划恐怖袭击事件，2019年瓜达尔PC酒店“512”恐怖袭击事件就由其策划，造成多名人员伤亡，引起巨大的恐慌。②地方部族方面。俾路支省存在民族分裂主义倾向，认为长期以来俾路支省未受到中央政府的公平对待。此外，俾路支省至今仍存在部落制度，各个地区的实际权力仍由各部落长老把控，且各部落之间政见不合，各自支持不同政党，甚至私下扶持不同的武装势力，在当地具有强大的群体号召力，对城市安全造成不确定性影响。由于当地居民普遍受教育程度较低，加之少量不法分子利用宗教、社会团体等因素煽动群众，瓜达尔时常发生群体性事件。

3.4 公共卫生安全风险

公共卫生安全风险主要包括饮用水短缺、传染病风险等。瓜达尔长年缺少清洁的饮用水，饮用水多从附近水库取水，基本上不经过二次处理就直接饮用，存在较大的安全隐患。并且，巴基斯坦属于登革热、痢疾等传染病多发区域，当地气候条件利于蚊虫滋生，存在传染病风险，当地医疗条件有限，城市现状共有床位45床，且设施较为简陋，难以满足居民基本医疗需求。

4 瓜达尔城市安全规划策略

4.1 严格控制城市总体规模，防止无序扩张和土地投机

瓜达尔城市规划范围共计1201km²，现状建设用地面积约为14.35km²(图3)，仅占规划区的1.19%，整体开发程度相对较低，但在上一版城市总体规划的指导下，瓜达尔现状路网骨架已拓展至规划区北部，城市整体布局以现状滨海快速路为界向东西方向延展，且规划区散布着大量已通过审批的私人建设项目用地，建设用地布局混乱无序。

图3 瓜达尔土地利用现状图

资料来源：《瓜达尔智慧港城总体规划(2017—2050)》

规划采用目标导向模式，通过综合增长率法、分类预测法，最后确定了瓜达尔2050年200万的人口总量。根据国际经验，当城市人口密度处于5000～8000人/ 平方公里时，城市开发强度适中，城市建筑以多层为主，居民出行以公共交通为主；居民出行效率较高，城市立体交通较少，城市生态环境较容易保持。因此，规划确定在现有城市路网框架的基础上，结合规划人口规模，在规划区内划定300～400km²的用地作为城市用地进行总量控制，其余用地作为发展备用地，避免城市规模无序扩张，同时抑制土地投机。

4.2 土地适应性评价全覆盖，科学选择建设用地范围

规划充分考虑生态环境保护、现状城镇基础、交通条件和用地高程条件等，以及地震、洪涝、海啸等对用地建设条件的影响和制约，对规划区全部用地进行了综合土地适宜性评价，并划定出相应的适宜建设区范围(图4)，从供地端减少城市建设过程中的建设风险。

图4 瓜达尔土地适宜性评价分区图

资料来源：《瓜达尔智慧港城总体规划(2017—2050)》

4.3 增加生态缓冲带，优化城市带状结构

城市形态也是城市安全保障的物质基础。在上述总体规模的限定下，规划形成了初步城市核心区范围。规划延续沿海岸线发展的思路，强化东西向主干交通路网联系，形成城市带状发展轴线。规划以现有泄洪径流区域为基础打造7条生态缓冲廊道，可防止洪涝灾害；同时，将其作为生态保育区域，增强城市生态基底。在城市空间结构骨架的基础上，对城市功能组团进行分配，合理控制各个组团规模，并形成“一主两副”3个城市服务中心，最终形成“一轴、七带、三心、多组团”的空间结构(图5)，引导城市弹性发展，以有益于防灾减灾工作的开展。

图5 瓜达尔城市空间结构布局图

资料来源：《瓜达尔智慧港城总体规划(2017—2050)》

4.4 构建城市安全围网，保护城市免受恐怖袭击威胁

城市安全围网重点用于保护城市免受恐怖袭击威胁，规划区安全围网共分三级，一级为重要公共设施，二级为城市核心区，三级为城市规划区(图6)。其中，三级围网采用电子围网和物理围网相结合的方式，以电子围网为主，在城市主要入口设置检查站和哨位监控外来人员、车辆、船只，重点排查枪械和极端分子及国际恐怖势力嫌疑人；二级围网以物理围网为主、电子围网为辅，对人流、车流和物流进行监控；一级围网主要包括机场、港口、交通枢纽、生命线基础设施、数据中心、行政中心、学校、医院和部分商业设施，在周围加设实体物理设施，如防撞柱等，加强对周界和出入口等的安防。

图6 瓜达尔城市安全围网规划图

资料来源：《瓜达尔智慧港城总体规划(2017—2050)》

4.5 保障生命线工程设计容量适当冗余，优化管道线路布局

城市生命线工程是防灾减灾过程中城市生存生活的基本保障，主要包括城市交通、供水、供电、供气、通信和输油等基础设施工程。此次规划针对生命线工程的规划策略主要包括设施容量冗余设计和线路设计两方面。在设施容量冗余设计方面，由于巴基斯坦尚未形成基础设施供应统一参考标准，此次规划公用设施供应标准主要以中国供应标准为参考，结合当地实际使用量，并考虑一定比例的冗余量形成最终公用设施供应总量。在线路设计方面，城市主要交通网络以平面交叉为主，减少立体交通以简化城市交通结构，公用设施线路结合城市主干路网，形成城市生命线工程，同时线路要形成并联回路设计，供水、供电线路形成网络布局，避免因局部安全问题引发全城断供的局面，保证管网在事故发生时仍能满足至少70%的供应需求。对于瓜达尔老城，重点改善基础设施管线，满足居民的基本需求。

4.6 借助现代信息技术，提升城市安全管理效率

随着现代信息技术的普及，智慧城市等发展概念逐渐成为现实，此次规划尝试运用新技术，针对城市安防形成“人防、技防、物防”三个方面的预警和应急框架。“人防”通过建立人口、枪械和危险品管理制度，形成应急指挥管理体系；“技防”主要通过监控与预警设备，对城市进行监控与维护；“物防”指构建明确的城市安防责任架构，建立瓜达尔城市应急指挥中心，配合警察、军方和社会组织等，共同应对城市安全风险。相比于物质层面的技术防护，更为重要的是通过现代信息技术建立智慧公共安全管理平台(图7)，形成稳定高效的网络基础，在危险预测预警、事件应急处置和灾后恢复重建三个阶段持续为城市安全保驾护航。

图7 公共安全管理流程图

5 小结

本文基于城市整体视角，对城市安全规划的编制体系进行了简要阐述，并从城市安全预防、应急处理和善后恢复三个阶段梳理了总体规划层面下的城市安全规划内容体系，同时结合此次总体规划方案，提出六项规划策略，以改善瓜达尔的安全环境，促进产业投资和人口聚集，完善城市服务。安全规划是此次总体规划的重要组成部分，既有迫切性，也有针对性，获得了巴基斯坦政府的高度认可。但是，回归研究本身，本文仅提出了一个思考方向和大致的研究框架，还有大量遗留问题，如城市灾害的评价与级别划定、城市安全的评价指标，后续与详细规划的衔接以及以政府为主导的城市安全公共管理体系的架构等，有待进一步研究。

新媒体编辑：苏子语

审读：王青

终审：杨一虹

文章全文详见《规划师》2020年16期

《巴基斯坦瓜达尔市城市安全规划策略探讨》

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